La commission villageoise et la gouvernance des lotissements administratifs dans les périphéries de Dakar (Sénégal) : Acteurs, enjeux et logiques de transformation de l’espace

The village commission and the gouvernance of administrative housing estates in the outskirts of dakar (Senegal) : Actors, issues and logics of spatial transformation 

Momar DIONGUE

Résumé

Les collectivités locales des périphéries urbaines de la région de Dakar subissent une forte demande en parcelles d’habitation qu’elles tentent de réguler par des lotissements. Pour les réaliser, elles mettent en place une commission villageoise qui sert de cadre de gouvernance avec les populations. Ces opérations présentent un double enjeu, de gouvernance foncière et de repositionnement des populations dans le processus de transformation de l’espace. L’article étudie le fonctionnement de quatre commissions villageoises dans les territoires de Diamniadio, de Sangalkam et de Yène. L’analyse se focalise sur le fonctionnement de la commission, ses acteurs, ses relations avec l’exécutif local et ses implications sur la gouvernance foncière ainsi que la transformation des localités périurbaines. Elle s’appuie sur la documentation, l’observation et des entretiens avec les acteurs locaux. La commission villageoise est un dispositif de gouvernance du lotissement basé sur un pluralisme normatif qui articule de manière hybride les normes de l’État aux réalités villageoises. Elle participe à la diversification des échelles territoriales de régulation des mécanismes d’appropriation du foncier qui sont basés sur des arrangements entre l’exécutif local et les populations.

Mots-clés : Dakar, périphérie urbaine, gestion foncière, gouvernance locale, commission villageoise

Abstract

Local authorities in the urban periphery of the Dakar region are experiencing a high demand for housing plots, which they are trying to regulate through subdivisions. In order to carry out these operations, they set up a village commission which serves as a framework for governance inclusive of the population. These operations present a double challenge: land governance and the repositioning of populations in the spatial transformation process. The article studies the functioning of four village commissions in the territories of Diamniadio, Sangalkam and Yène. The analysis focuses on the functioning of the commission, its actors, its relations with the local executive and its implications for land governance and the transformation of peri-urban localities. It is based on documentation, observation and interviews with local actors. The village commission is a governance mechanism for the subdivision based on normative pluralism that articulates state norms in a hybrid manner with village realities. It participates in the diversification of the territorial scales of regulation of land appropriation mechanisms that are based on arrangements between the local executive and the populations.

Keywords : Dakar, urban periphery, land tenure, local governance, village commission

Introduction

Les périphéries urbaines, théâtres d’interventions d’acteurs multiples aux logiques et intérêts divers, cristallisent les tensions et conflits pour le contrôle et l’accès au foncier (Yapi-Diahou et al., 2014: 385). Le contrôle du foncier et ses usages renvoient à des stratégies de sauvegarde de droits fonciers, d’accumulation de rente, et de reproduction des inégalités d’accès. La production de parcelles à bâtir est la dynamique motrice des transformations de l’espace périurbain des villes africaines. Elle se caractérise par un bricolage réglementaire mû par des logiques qui oscillent entre informalité et adaptation à la décentralisation (Bertrand & Bon 2022 : 22).

Dans la métropole de Dakar, les périphéries urbaines subissent une forte pression foncière citadine que les exécutifs locaux tentent de réguler en initiant des lotissements administratifs qui présentent un double enjeu, de gouvernance foncière et de repositionnement des populations dans la transformation de l’espace. La gouvernance foncière est un dispositif de régulation des relations foncières entre acteurs et institutions qui sont en compétition pour définir et faire respecter les règles du jeu relatives à l’accès et au contrôle de la ressource foncière (Le Meur 2006 : 42). Elle permet d’analyser les pratiques des élus locaux dans leurs rapports avec les citoyens dans des relations complexes de compétition, d’alliance et de concurrence. La complexité des jeux d’acteurs de la gouvernance foncière locale se lit dans les procédures d’affectation des terres du domaine national et de réalisation des lotissements dits administratifs des municipalités. La régulation de la gestion foncière a dans ce contexte suscité la mise en place de commissions villageoises dans les périphéries urbaines de Dakar.

La commission villageoise est un dispositif que les collectivités locales encouragent pour expérimenter la gouvernance du lotissement administratif d’extension des villages avec les populations. En érigeant l’espace villageois comme cadre de régulation des mécanismes d’accès au foncier périurbain, la commission permet-elle d’inventer une gouvernance foncière qui intègre à la fois les référentiels de l’action publique locale et du système de gestion coutumier. Participe-t-elle à la diversification des échelles de régulation du foncier ?

Cet article étudie la commission villageoise dans les périphéries urbaines de Dakar. L’analyse se focalise sur son fonctionnement et ses implications sur la gouvernance foncière et les transformations spatiales des périphéries urbaines. Elle s’inscrit dans une conception non normative de la gouvernance qui met l’accent sur les processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions pour produire une action collective négociée (Dubresson & Jaglin 2005: 338). L’objectif est d’appréhender les stratégies, les partenariats et les rapports entre exécutifs locaux et populations dans la transformation de l’espace périurbain dakarois. L’analyse se fonde sur l’hypothèse que la commission villageoise est un dispositif original de délégation de pouvoirs gestionnaires aux citoyens sur le foncier. Elle participe à la diversification des échelles de gouvernance qui inscrit la production des lotissements dans un pluralisme normatif.

L’analyse est qualitative et se focalise sur le fonctionnement de quatre commissions villageoises qui sont situées dans les collectivités locales de Diamniadio, de Sangalkam et de Yène. Ces cas d’études renvoient à des contextes différents de périurbanisation. Sangalkam est dans le prolongement de la banlieue dakaroise. Diamniadio est un territoire de projet investi par l’État grâce à sa position de carrefour à l’entrée de la région de Dakar. Yène est sur la Petite Côte, la principale zone touristique du pays.

Après une brève présentation de la méthodologie et du contexte de l’étude, l’analyse porte d’abord sur les enjeux de la création de la commission ainsi que son organisation. Ensuite, elle met l’accent sur le rôle et le fonctionnement de la commission dans le processus d’exécution du lotissement et ses implications sur les transformations spatiales des périphéries. Enfin, elle discute les résultats en mobilisant la grille d’interprétation des changements à l’œuvre dans les périphéries des villes africaines de Meth et al. (2002 : 995).

1. Méthodologie

1.1. Une approche comparative de la gouvernance foncière locale

L’analyse privilégie une approche comparative des pratiques de gestion des opérations de lotissement de quatre commissions villageoises. Il s’agit des commissions de Nditakh, de Toubab Dialaw, de Deny Malick Gueye et de Kounoune. Nditakh et Toubab Dialaw sont à Yène, Deny Malick Gueye est à Diamniadio et Kounoune à Sangalkam. L’analyse est qualitative et se base sur la collecte de données à partir d’entretiens individuels auprès des acteurs, de la documentation et de l’observation. Les entretiens ciblent les acteurs intervenants dans le lotissement, notamment les élus locaux, les membres des commissions villageoises, les notables, les chefs du village, soit au total 26 cibles. Ils visent d’abord à appréhender les rôles et les responsabilités des différents acteurs dans le processus d’exécution du lotissement. Ensuite, ils recueillent les informations sur les pratiques et les comportements des membres des commissions dans la mise en place et le suivi du lotissement ainsi que dans sa médiation entre les populations et l’exécutif local. Enfin, ils servent à analyser les pratiques des acteurs et à comprendre leurs rapports ainsi que les modalités d’attribution des parcelles. Il s’agit de passages répétés pendant lesquels les acteurs cibles des entretiens ont été interrogés sur la situation de la gouvernance foncière, le niveau d’exécution du lotissement, les difficultés, l’état de la commission villageoise. La documentation porte sur la revue de la littérature relative au foncier et aux espaces périurbains, l’exploitation des procès-verbaux de délibération des trois collectivités locales et des documents provenant des commissions villageoises. L’observation permet d’apprécier l’implication des actions de la commission villageoise dans la structure spatiale. Les études de terrain ont eu lieu entre 2008, 2015 et 2021 dans les trois collectivités locales, Diamniadio, Sangalkam et Yène.

1.2. Diamniadio, Sangalkam et Yène : des collectivités locales périurbaines sous l’influence de la métropole dakaroise

Diamniadio, Sangalkam et Yène sont marquées par l’avancée du front d’urbanisation et la cohabitation d’acteurs aux stratégies concurrentes d’appropriation de l’espace (Diongue 2013 : 267). Sangalkam, collectivité locale la plus septentrionale, est dans la bande des Niayes qui sont des dépressions interdunaires où affleure la nappe phréatique, avec une prédominance d’une végétation de type guinéen. Elle se caractérise par un paysage de vergers et de jardins maraîchers, surplombés de dunes sur la Grande Côte du Sénégal. Sangalkam, zone d’extension naturelle de la banlieue dakaroise, est de plus en plus investie par la fonction résidentielle. Entre les Niayes et la Petite Côte se trouve la commune de Diamniadio, carrefour routier stratégique du plateau marno-calcaire de Bargny. Diamniadio est devenue un territoire de projet de l’État par l’aménagement d’un pôle urbain. Plus au Sud, Yène est dans la Petite côte, principale zone touristique du Sénégal, avec un développement des résidences secondaires et de petites unités hôtelières (fig. 1).

                                                                  Fig. 1 : Situation de la zone d’étude

Pour la satisfaction des besoins en parcelles d’habitation, ces collectivités locales ont initié des commissions, cadre nouveau de concertation dans le pilotage des lotissements.

2. Résultats

2.1. La commission villageoise, un dispositif de repositionnement des populations locales dans la transformation de l’espace périurbain

La création de la commission villageoise répond à une stratégie de repositionnement des habitants dans l’appropriation du foncier périurbain. Elle cristallise les enjeux fonciers.

2.1.1. Une réaction face à l’expansion résidentielle périurbaine

La commission est un dispositif ad hoc initié par les habitants pour servir de cadre de gouvernance du lotissement à l’échelle du village. Elle est mise en place dès le début de l’opération ou à mi-parcours.

Sa création en amont reflète le portage du lotissement par les habitants qui initient la démarche auprès des autorités municipales. Les lotissements de Toubab Dialaw et de Deny Malick Gueye sont formulés par les villageois. Le terroir du village de Deny Malick Gueye est amputé en 2005 par l’État pour y construire l’Université du Futur Africain^[1]. Cette expropriation a accentué les enjeux fonciers dans le terroir avec des sollicitations croissantes de l’État, de la municipalité et des promoteurs privés, ce que les populations perçoivent comme un accaparement du foncier. À Toubab Dialaw, localité balnéaire où les résidences secondaires de catégories sociales aisées concurrencent l’habitat traditionnel y compris dans le noyau originel, les populations se sentent de surcroît exclues, avec le renchérissement du foncier par le tourisme. Les propos ci-après du président de la commission villageoise rendent compte d’un sentiment collectif de perte de pouvoir de contrôle sur les processus d’appropriation du foncier par les populations résidentes. « L’accaparement de nos terres par des non-résidents et les difficultés d’accès au foncier résidentiel par les populations, nous ont poussé à initier un lotissement en installant une commission ». Alors que la création de la commission de Kounoune résulte d’une contestation des modalités d’exécution du lotissement. Les jeunes de Kounoune, se sentant exclus dans le projet, ont décrié les pratiques du maitre d’œuvre de l’opération. Ils reprochent à l’entreprise d’avoir « transformé le site en une carrière de sable au lieu de procéder à sa viabilisation ». Cette opposition débouche sur la suspension du lotissement par le sous-préfet et la mise sur pied d’une commission qui a permis aux villageois de s’impliquer dans la gestion du lotissement, et d’exploiter à leur profit le surplus de sable^[2] du site dunaire devant abriter le projet. La commission est une initiative de l’exécutif local ou des populations sous l’impulsion d’un notable ou d’un collectif dès le début du projet de lotissement (Deny Malick Gueye, Nditakh et Toubab Dialaw). Elle résulte aussi d’une revendication d’un droit de regard sur l’utilisation et/ou l’accès à la ressource foncière (Toubab Dialaw et Kounoune).

2.1.2. Une volonté des exécutifs locaux d’impliquer les populations dans la gestion du lotissement

Le renouvellement de l’exécutif local (Sangalkam et Yène) marqué par l’avènement de nouveaux profils d’édiles^[3] porteurs d’un nouveau style de management, est un facteur favorable à la création des commissions villageoises. Cette nouvelle approche de gouvernance du foncier domanial consiste à déléguer certaines prérogatives de l’exécutif local relatives au processus d’exécution du lotissement à la commission villageoise. Cette délégation porte sur la négociation de l’expropriation et l’indemnisation des propriétaires expropriés, le recensement et le choix des ayants droit potentiels et le suivi du lotissement. En impliquant les populations dans le processus de mise en œuvre du lotissement, depuis la libération de l’assiette foncière jusqu’à l’attribution des parcelles aux bénéficiaires résidents dans le village, les édiles locaux font preuve d’une volonté politique d’inscrire le lotissement dans une démarche transparente et participative. La transparence dans la mesure où l’attribution des parcelles et l’expropriation du site sont définies d’un commun accord avec les populations. Les populations sont ainsi parties prenantes de la gestion du lotissement. Pour l’édile de Yène, « nous avons impliqué les populations dans le lotissement pour plus de transparence et de participation. Je pense que les habitants sont mieux à même d’apprécier les demandes, de définir les priorités et d’éviter l’exclusion de catégories vulnérables (jeunes, femmes) de la population. C’est bien de les impliquer dans la phase d’affectation ou de distribution des parcelles. La commission villageoise est initiée sur notre demande». Les nouveaux édiles de Yène et de Sangalkam ont, dès leur arrivée au pouvoir en 2002^[4], encouragé la création de commissions. Ce dispositif de gouvernance foncière confère un pouvoir, mais aussi une légitimité aux populations dans la gestion foncière qui constitue l’une des principales sources de conflits en milieu périurbain. Il décloisonne la gestion foncière qui, jusque-là, a été l’affaire des seuls élus locaux. Structure tampon entre l’exécutif local et les populations, elle permet d’inscrire la gestion foncière dans le contexte local grâce à la recherche d’un équilibre entre les textes en vigueur et les normes coutumières. Ainsi, la composition de la commission villageoise est un enjeu majeur pour les édiles locaux. L’initiative de création des commissions est venue de différents acteurs selon les collectivités, reflétant la pluralité des enjeux existants.

2.1.3. Un dispositif de gouvernance foncière composite traversé par des enjeux multiples

Il y a une diversité des contextes de mise en place des commissions villageoises dont les membres varient d’une localité à une autre, d’une dizaine (Kounoune, Toubab Dialaw et Nditakh) à une vingtaine (Deny Malick Gueye). La commission villageoise est une structure composite où les élus locaux, les représentants des jeunes et les notables siègent, mais la présidence est fonction du contexte de sa mise en place. À cet égard, elle est présidée par un élu à Nditakh, un leader du mouvement des jeunes à Kounoune et un notable à Toubab Dialaw et Deny Malick Gueye. Il s’agit de l’acteur le plus influent au moment de sa création. Son organigramme s’inspire du modèle d’organisation des associations culturelles et sportives avec un bureau composé d’un président, d’un secrétaire et d’un trésorier et de leurs adjoints respectifs. Ce triptyque élus locaux-notables-jeunes relève des stratégies de positionnement de ces différents acteurs dans la gestion foncière.

La présence des élus locaux dans la commission est une stratégie de l’exécutif local d’avoir une main mise sur son fonctionnement. L’édile de Yène tient à ce que les élus y siègent : « la commission est un organe intermédiaire entre le Conseil rural et les populations dans la gestion du lotissement. J’exige que les conseillers représentant le village soient membres de droit à côté de non-élus ; imam, jeunes, notables, femmes ». Ainsi, à Toubab Dialaw, l’exécutif local a dû composer avec l’existant, la commission en place, en exigeant l’élargissement à d’autres membres pour renforcer sa légitimité et sa représentativité. C’est une manière d’intégrer ses alliés dans la commission. Les jeunes revendiquent un droit de regard sur l’utilisation et/ou l’accès à la ressource foncière. Il s’agit d’étudiants, d’agriculteurs, de pêcheurs, d’actifs du secteur informel, de cadres du secteur privé ou public, qui militent dans le mouvement associatif. Certains parmi ces jeunes sont mus par une volonté de défendre les intérêts du village alors que d’autres affichent des ambitions politiques. Leur implication dans la commission est une manière de se rapprocher de l’exécutif local pour investir le champ politique à l’échelle du village. Elle s’inscrit dans une stratégie de légitimation politique auprès des populations et de l’exécutif local. Cette stratégie rencontre les attentes des édiles locaux qui cherchent à consolider leur base politique.

Pour mieux asseoir sa fonction de dispositif de médiation entre les populations et l’exécutif local dans la gouvernance du foncier, la commission devra faire face à ces enjeux contradictoires. Il s’agit de clarifier les rapports avec l’exécutif local, de contrecarrer les pratiques clientélistes qui sont courantes dans le périurbain où le foncier est devenu une source de promotion sociale et politique. Enfin, la commission sera-t-elle en mesure de garantir l’accès au foncier résidentiel à toutes les composantes de la population d’autant plus que la demande est souvent supérieure à l’offre.

La commission négocie avec l’exécutif local le part du parcellaire qui revient au village. Le transfert informel de ces tâches à la commission villageoise s’apparente à une délégation officieuse de pouvoirs gestionnaires sur le foncier. La commission n’a aucune existence légale. Les exécutifs locaux n’ont pris aucun arrêté instituant ces commissions et déclinant leurs missions, leur organisation et leur durée. Leur fonctionnement s’inscrit dans une tension entre tentatives d’introduction de nouvelles pratiques de gestion participative et le maintien de logiques clientélistes et discriminatoires dans un pluralisme normatif, qui est révélateur des rapports de force et des conflits entre les acteurs impliqués dans le lotissement.

2.2. La commission villageoise : entre gestion participative et maintien de logiques clientélistes et discriminatoires dans un pluralisme normatif

2.2.1. Des indemnisations et des critères d’éligibilité spécifiques aux commissions

La délégation du pouvoir gestionnaire sur le lotissement porte sur les aspects les plus problématiques de l’opération, la libération de l’assiette auprès des propriétaires coutumiers et le choix des bénéficiaires. Elle s’apparente à un transfert des problèmes les plus difficiles à gérer à la commission villageoise.

Après la création officielle du lotissement et les démarches de l’exécutif local pour libérer l’emprise auprès des propriétaires coutumiers, la commission anticipe les risques de conflits liés à l’expropriation en maintenant un dialogue de proximité avec ces derniers. Elle définit les critères de désignation des personnes éligibles à une parcelle et procède à leur sélection après avoir effectué le recensement de l’ensemble des bénéficiaires.

Les pratiques d’indemnisation des commissions sont spécifiques aux localités. Elles reposent sur un arrangement entre la commission et les propriétaires coutumiers pour libérer l’assiette du lotissement en privilégiant les compromis en lieu et place du conflit. C’est une indemnisation en nature qui n’est pas conforme aux règles qui fixent les expropriations pour cause d’utilité publique. Celles-ci portent exclusivement sur les investissements réalisés sur le terrain lorsqu’il s’agit des terres relevant du domaine national. Ce mode opératoire est privilégié par les collectivités locales dans leurs lotissements. La commission villageoise a pour vocation d’aplanir les positions pour éviter les problèmes qui peuvent survenir entre les propriétaires et la collectivité locale. « Dans un contexte où les conflits fonciers sont fréquents. Nous ne pouvons pas appliquer rigoureusement les textes. Nous faisons preuve d’une volonté de trouver une solution avec les populations » selon les propos d’un élu local de Yène. La commission a réussi à convaincre les propriétaires coutumiers les plus réticents à Nditakh, à Toubab Dialaw et à Deny Malick Gueye. Chaque localité adopte ses propres règles d’indemnisation. Le propriétaire coutumier exproprié reçoit quatre (4) parcelles par hectare à Deny Malick Gueye. Ainsi, au sein d’une même collectivité locale comme Yène, les pratiques diffèrent: un dixième du total des parcelles du terrain à Nditakh et deux (2) parcelles à Toubab Dialaw quelle que soit la superficie du terrain. La valeur marchande d’un terrain étant de loin supérieure à Toubab Dialaw qu’à Nditakh, la commission a adopté le principe de deux parcelles pour permettre au plus grand nombre de bénéficier d’une parcelle dans un terroir touristique où l’essentiel des terres est morcelé. Alors que dans le lotissement de Deny Malick Gueye, c’est la commune qui a fixé la règle : 4 parcelles au propriétaire coutumier pour un hectare exproprié.

De plus, la commission villageoise se charge des modalités de distribution des parcelles en recensant les ayants droit sur la base de critères liés à l’âge, à la résidence – originaires du village-, à la vulnérabilité sociale. La résidence et le sexe sont des critères discriminants. Les femmes sont discriminées aussi bien dans la composition du bureau de la commission que dans la désignation des personnes qui sont éligibles à une parcelle. La commission ne garantit pas totalement l’accès au foncier résidentiel aux femmes. La demande étant supérieure à l’offre, ces acteurs sont les premiers à être exclus de la liste des candidats à affecter une parcelle. C’est seulement Deny Malick Gueye qui a pris en compte les femmes au même titre que les hommes (tabl. 1).

Tabl. 1 : Les critères d’éligibilités à une parcelle selon l’âge et le genre

Source : enquête de terrain, 2009

Les critères d’indemnisation et de sélection des affectataires montrent que les pratiques des commissions sont adaptées au contexte de chaque village en conjuguant texte officiel et normes pratiques locales dans la gestion foncière. Ainsi, si les critères de sélection des personnes éligibles à une parcelle sont transparents, un flou entoure le choix de la liste des bénéficiaires à soumettre à la municipalité pour établir les actes d’affectation. La commission arbitre les priorités en matière d’affectation des parcelles à l’échelle villageoise. Elle se réunit et sélectionne les attributaires parmi les personnes éligibles recensées en s’assurant que chaque ménage puisse avoir au moins un bénéficiaire. Les édiles locaux pensent que la commission compte tenu de sa proximité avec les populations, a plus de légitimé que l’exécutif local pour étudier les demandes et d’établir une liste des bénéficiaires qui sont prioritaires. Ce qui justifie leur implication dans la phase d’affectation des parcelles. Ainsi, l’expérimentation de la délibération populaire intervient seulement dans le choix du numéro de la parcelle devant l’assemblée villageoise. Elle consiste, lors d’une assemblée villageoise, à inviter tous les bénéficiaires à procéder à un tirage au sort du numéro de leur parcelle pour éviter les problèmes de localisation. Kounoune, Nditakh et Toubab Dialaw ont adopté cette démarche.

La commission facilite ainsi la gestion foncière locale en s’efforçant de noyer les conflits en servant de cadre d’intermédiation entre l’exécutif local et les populations. Cependant, la négociation du quota de la commission s’effectue dans un rapport de force entre la commission de l’exécutif.

2.2. 2. Tension et conflits entre l’exécutif local et la commission dans la répartition des parcelles

Le parcellaire du lotissement des collectivités locales est souvent réparti en quatre parts ; l’indemnisation des propriétaires coutumiers, la rémunération en nature du titulaire du marché des travaux de viabilisation et de bornage, la part de la commission pour le compte de la population, et celle que l’édile local affecte en toute discrétion.

Les phases d’exécution et d’attribution des parcelles du lotissement sont révélatrices des contradictions entre les discours des édiles locaux axés sur la transparence dans la gestion de l’opération et leurs pratiques effectives. Ils sont réticents à communiquer avec la commission sur les modalités de financement en nature de la viabilisation et du bornage du lotissement. Cet aspect qui intéresse particulièrement la commission est exclu de la gestion transparente et participative. La définition du nombre de parcelles à attribuer au villageois s’inscrit alors dans un rapport de force entre la commission et l’exécutif local.

À Deny Malick Gueye et à Kounoune, l’écart entre le nombre de parcelles du lotissement et l’effectif des attributaires à l’échelle du village est très important (Tabl. 2). L’essentiel des parcelles des lotissements de Kounoune et de Deny Malick Gueye est affecté à des non-résidents alors les populations de Nditakh et de Toubab Dialaw sont les principaux affectataires. L’intensité de la pression foncière citadine varie selon les localités. Kounoune et Deny Malick Gueye, plus proches du front d’urbanisation dakaroise, sont plus exposées à la demande citadine en parcelle d’habitation.

Tabl. 2 : Les affectataires^[5] de parcelles de la commission villageoise

Source : enquête de terrain, 2009

La commission villageoise est un instrument que les édiles locaux mettent à leur dispositif pour investir le terroir et attribuer le foncier selon leurs propres logiques clientélistes. Elle est une entrée pour avoir une main mise sur le foncier des propriétaires coutumiers. C’est une manière d’inscrire le terroir dans un processus irréversible de reconversion foncière au profit du résidentiel. Ainsi, les édiles locaux de Diamniadio et de Sangalkam encouragent les pratiques informelles consistant à étendre le lotissement sans respecter les procédures d’urbanisme ainsi qu’à réviser la taille des parcelles non encore attribuées, de 300 à 180 m² à Deny Malick Gueye, de 195 à 150 m² à Kounoune. L’extension du lotissement participe d’une nouvelle dynamique semi-informelle de production foncière résidentielle.Cette dynamique d’extension pervertit la gouvernance foncière du lotissement. Logiques clientélistes et de marchandisation foncière ont pris le pas sur celle du début qui vise à réguler la production foncière capitaliste par la mise à disposition d’une offre alternative à vocation sociale et plus soucieuse des préoccupations des populations du périurbain. Ces pratiques irrégulières ont la particularité de non seulement complexifier la gestion du lotissement, mais également d’accroitre la marge de manœuvre de l’exécutif local dans la distribution des parcelles à sa clientèle.

Plusieurs normes se combinent dans les opérations de lotissement des communes de Sangalkam, Diamniadio et de Yène. Normes légales relatives au foncier et à l’urbanisme, normes pratiques d’indemnisation et de sélection des bénéficiaires de la commission, et celles officieuses d’extension du lotissement et d’affectation des parcelles par les exécutifs locaux. La remise en cause du quota des villageois est productrice d’une tension supplémentaire que la commission devra gérer en son sein et dans le village. Elle soulève la question des arbitrages dans le choix des bénéficiaires par la commission. Cette remise en question de l’accord est porteuse de conflictualité dans la gestion des lotissements de Kounoune et de Toubab Dialaw.

À Toubab Dialaw, le conflit est lié au manque de transparence dans la rémunération du géomètre et dans la sélection des bénéficiaires. L’exécutif local exige une mise à sa disposition de 60 parcelles sur le quota du village pour le compte du géomètre, et d’agents de la SDE^[6]. Le conflit au sein de la commission oppose deux blocs, les membres fondateurs défavorables à cette demande contre les « nouveaux » membres, partisans de l’édile local. La commission de Toubab Dialaw s’apparente ici à un espace de confrontation entre l’exécutif local et les populations. Elle est en opposition avec l’autorité politique tandis que celle de Nditakh est animée par une volonté de partenariat avec l’exécutif local. Le président, le secrétaire et le trésorier de la commission de Nditakh sont des élus. À Sangalkam et à Deny Malick Gueye, les rapports de force débouchent sur des compromis entre l’exécutif local et la commission. L’exécutif local dispose de soutiens de taille à l’intérieur de ces commissions où certains membres aspirent à la fonction d’élu local^[7]. L’élu local membre de la commission de Kounoune s’est désolidarisé du village au moment de l’expression des parcelles auprès de l’édile de Sangalkam. Les jeunes de la commission de Deny Malick ont essayé d’informatiser tous les résidents éligibles, une façon de suivre à temps réel le processus de délivrance des actes administratifs. Les notables s’y sont opposés, car ce processus ne respecte pas l’ordre établi par la commission. Des membres proches de la municipalité plaident pour leurs proches et leurs clients au détriment des bénéficiaires proposés par la commission.

La commission est au cœur des rapports de pouvoir qui sont inhérents au foncier surtout en contexte périurbain. En donnant aux résidents la possibilité de prétendre à une parcelle, la commission apparaît comme un facteur de régulation sociopolitique et de pacification de l’espace public local. Cependant, il est fortement instrumentalisé par les exécutifs locaux pour inscrire les terroirs dans une dynamique semi-informelle de production foncière résidentielle pour consolider leur ancrage sociopolitique et accroitre leurs recettes fiscales pour financer leurs actions de développement local. C’est également un dispositif conflictuel qui discrimine les citoyens. Son fonctionnement à des implications socio-spatiales sur l’expansion des localités périurbaines.

2.2. 3. La commission villageoise : un acteur de l’expansion socio-spatiale des localités périurbaines

La commission villageoise a fait preuve d’une capacité à influencer la gestion foncière locale notamment les lotissements. En prenant en charge les pouvoirs qui leur sont délégués dans le lotissement, elle devient un acteur de la reconversion foncière et participe ainsi à la recomposition de l’espace et des modalités d’exercice du pouvoir au niveau local.

L’implication de la commission dans le pilotage du lotissement a des implications socio-spatiales. Elle contribue à la régulation de l’expansion spatiale des localités périurbaines. Jusqu’ici, les villages sont caractérisés par un habitat qui ne réponde pas aux normes d’un lotissement avec des rues aux emprises irrégulières, peu d’espaces communautaires et d’équipements. Le lotissement permet de mieux organiser l’extension des villages en limitant les pratiques des propriétaires coutumiers prompts à morceler leurs champs en parcelles d’habitation sans se soucier du cadre de vie des futurs occupants.

La commission villageoise assure la continuité gestionnaire du lotissement sur plusieurs années, quatre à six ans, après l’affectation des parcelles et le retrait de la collectivité locale et du maitre d’œuvre. Cette présence continue sur le terrain permet d’installer les affectataires sur le site, et d’éviter les contentieux qui peuvent être liés à l’occupation de la parcelle d’autrui. La commission veille au respect des règles en vigueur dans le lotissement en sauvegardant les surfaces à ne pas construire comme l’emprise de la voirie, des équipements et des places publiques. La commission de Nditakh a aménagé en une voie latéritique l’axe principal du lotissement pour faciliter sa mise en valeur. Pour couvrir ces charges, elle a, en accord avec les habitants, fixé une contribution de 5000 F.CFA par affectataire. Nditakh et Toubab Dialaw ont adopté cette mesure. La commission villageoise a l’avantage de la proximité pour assurer ce travail de suivi qui est important. Une fois stabilisée dans le temps, elle réduit les problèmes de continuité gestionnaire du lotissement.

L’extension des localités périurbaines est une opportunité pour améliorer le cadre de vie du village en attendant que les services sociaux de base arrivent. Cette délégation de pouvoir gestionnaire sur le foncier à la commission villageoise, donne aux populations l’occasion et la légitimité d’entreprendre des initiatives qui favorisent la conduite de l’action publique locale.

3. Discussion

La commission villageoise est un dispositif de gouvernance du foncier qui éclaire sur les dynamiques actuelles de transformation du périurbain des villes africaines qui sont loin d’être spontanées, anarchiques ou sauvages. Elles articulent le formel et l’informel dans une nouvelle échelle territoriale de gouvernance du foncier où les élus locaux négocient avec les acteurs locaux notamment coutumiers la production de l’espace urbain. La production des lotissements administratifs est localement régulée, et apparaît comme une stratégie de reprise en main par les acteurs locaux de la dynamique de transformation des périphéries.

3.1. Des pratiques révélatrices d’une nouvelle échelle territoriale de gouvernance du foncier périurbain dans un pluralisation normatif

La commission villageoise apparaît comme un dispositif de gouvernance du foncier domanial dans un pluralisme normatif articulant de manière hybride les normes de l’État aux réalités villageoises. La délégation de pouvoirs gestionnaires sur le lotissement se réalise dans le chevauchement et l’interpénétration de procédures formelles et informelles (Benegiamo, 2020: 38). Les pratiques foncières semi-formelles caractérisent la gouvernance des lotissements des collectivités locales à Sangalkam, Diamniadio et Yène. Cette délégation est productrice d’une échelle territoriale de régulation des mécanismes de production foncière dans le périurbain. Cette régulation repose sur des arrangements entre l’exécutif local et les populations dans la gouvernance du foncier. Ce partage du processus de production et de gestion du lotissement entre les échelles villageoise et de la collectivité locale participe à une recomposition des modalités d’exercice du pouvoir sur le foncier au niveau local. L’échelle villageoise devient alors une échelle de gouvernance du foncier qui se veut complémentaire ou concurrente de celle de la collectivité locale en fonction des relations et des négociations entre ces acteurs. La commission villageoise participe ainsi à la consolidation d’un espace public local de médiations, d’arrangements, de négociations, de résistance voire d’opposition entre les populations et l’exécutif local. Ce résultat converge avec les analyses de Pinard (2021 : 15) sur le rôle des autorités traditionnelles dans la production et la gestion des territoires dans le prolongement des « villages traditionnels » de Pikine, à Dakar. Ces institutions locales continuent de jouer un rôle central dans l’attribution et la gestion des terrains urbains à Pikine grâce à des négociations et des transactions dynamiques avec une diversité d’acteurs notamment municipaux en adaptant leurs pratiques aux circonstances changeantes et en tirant profit des marges d’interprétation des règles et procédures légales régissant le foncier et la planification urbaine. Cette gouvernance foncière basée sur de nouvelles alliances entre autorités traditionnelles et les acteurs municipaux permet de partager les bénéfices de l’allocation des terres dans un contexte de décentralisation.

Cette dernière apparaît ainsi comme un nouveau cadre de négociation et d’ajustement des pratiques d’allocation et de gestion des terres avec les acteurs coutumiers. La délégation de pouvoirs à la commission villageoise est à ce titre original malgré son caractère informel, car la loi sur le domaine national et le code des collectivités locales du Sénégal ne reconnaissent aucune prérogative sur le foncier aux propriétaires coutumiers. Alors qu’en Côte d’Ivoire, les commissions foncières villageoises sont instituées, et constituent un cadre de confirmation des droits coutumiers sur le sol qui ouvre la voie à une collaboration officielle entre autorités coutumières et administratives pour une meilleure gestion du foncier périurbain (Yapi-Diahou et al., 2014 : 95). La diversité des pratiques observées dans les différentes commissions de Sangalkam, Yène et Diamniadio montre que les pratiques dépendent de la culture politique locale et de la capacité des uns et des autres à influencer la gouvernance foncière.

3.2. La commission villageoise, une stratégie de reprise en main d’une périphérie en transition

La commission villageoise permet aux populations des périphéries urbaines d’influer sur la dynamique de transformation de l’espace en question. Ce dispositif de gouvernance foncière est également un instrument qui facilite aux exécutifs locaux l’accès au foncier domanial dans la perspective d’une reconversion au profit du résidentiel. La convergence d’intérêt des populations et des exécutifs locaux enclenche une dynamique de production de lotissements qui permet de peser sur les transformations spatiales des périphéries, principalement sur les extensions autour des villages. La création de la commission villageoise participe d’une stratégie de contrôle et d’accès à la ressource foncière dans un contexte périurbain marqué par une course à la transformation de l’espace (Diongue 2012 : 99). L’expansion dakaroise favorise des stratégies d’anticipation urbaine (Khouma 2007 : 58) et d’accaparement du foncier périurbain que les villageois cherchent à contrecarrer en pesant sur la production et l’accès au foncier résidentiel.

L’analyse du fonctionnement de la commission villageoise a mis en lumière les intérêts des différents acteurs du lotissement et la difficulté à les concilier. La dynamique de production foncière associant les pouvoirs publics locaux et les populations à travers la commission villageoise participe aux changements à l’œuvre dans les périphéries urbaines. Meth et al. (2002 : 995-1002) ont fourni une grille d’interprétation de ces derniers dans les villes africaines en proposant cinq logiques: spéculative, avant-garde, auto-construite, en transition et héritée. La dynamique dans laquelle s’inscrit la commission villageoise est celle d’une périphérie en transition tant du point de vue de la gouvernance que dans l’occupation de l’espace. La création de la commission villageoise est révélatrice d’une transition de la gouvernance foncière marquée par une combinaison de formes changeantes et hybrides de négociations et d’arrangements des acteurs locaux mêlant le formel et l’informel. Une transition de l’occupation de l’espace dans la mesure où le lotissement est l’un des moteurs de la reconversion foncière des périphéries urbaines. Il participe à l’organisation de l’extension des villages et facilite l’accès au foncier résidentiel aux populations résidentes afin de contre carrer la logique d’avant-garde portée par l’État dans le cadre de ses grands projets. Cependant, force est de constater que la logique de transition s’imbrique avec celles spéculative et auto-construite.

L’analyse des imbrications et des confrontations entre ces logiques dans une perspective de justice spatiale distributive et procédurale; est un vaste chantier de recherche à investiguer dans les prochaines années dans un contexte où l’État aménage une ville nouvelle depuis 2014 et encourage les programmes immobiliers des promoteurs privés en leur facilitant l’accès au foncier. En effet, les commissions villageoises de Diamniadio et de Sangalkam se muent en collectif de défense des terres face à la montée en puissance des logiques d’avant-garde et spéculative.

Conclusion

La commission villageoise participe à la diversification des échelles de gouvernance foncière dans les périphéries urbaines. Elle sert ainsi de dispositif de médiation dont l’une des principales missions est de concilier les logiques institutionnelles de l’exécutif local et celles des habitants. C’est un cadre d’apprentissage et d’expérimentation qui contribue à la régulation sociale et politique des mécanismes d’accès au foncier en convoquant, dans un pluralisme normatif, le droit moderne et les normes pratiques issues de la culture politique locale.

La commission villageoise est une réponse des populations à des préoccupations locales en termes de droit d’accès au foncier face aux risques d’accaparement notés en milieu périurbain. Elle exprime les jeux d’oppositions et d’alliances avec l’institution municipale aussi bien dans son fonctionnement interne que dans ses rapports avec l’exécutif local. Ces rapports de pouvoirs sont révélateurs des intérêts des différents acteurs impliqués dans le processus d’exécution du lotissement où les compromis et les arrangements entre la commission et l’institution municipale sont de mise.

La délégation de pouvoir gestionnaire à la commission participe à la diversification des échelles territoriales de régulation des tensions et conflits fonciers inhérents au lotissement des collectivités locales. Elle confère un pouvoir de décision et d’arbitrage en matière de gestion foncière aux populations qui parviennent à influencer les pratiques et les conditionnalités d’accès au foncier et les règles d’indemnisation des propriétaires coutumières. Certes, la commission initie des formes de délibération non institutionnelle autour de critères connus et partagés pour une gestion plus transparente et démocratique de cette ressource. Toutefois, l’accès des femmes au foncier reste une exception.

La commission est enfin un levier que les pouvoirs publics locaux utilisent pour accéder plus facilement au foncier des villageois afin d’inscrire les terroirs périurbains dans un processus irréversible de reconversion foncière. Elle permet aux populations de se positionner dans un changement global des périphéries inscrites dans un processus de transition tant du point de vue de la gouvernance que des transformations spatiales. La commission devient ainsi un acteur de la transformation et de l’organisation de l’expansion spatiale des localités périurbaines.

Références bibliographiques

BENEGIAMO Maura, 2020. « Gouverner les frontières du développement : le retour de la question foncière et la « gestion » des investissements au Sénégal », Critique internationale, no 89, p. 29-51.
BERTRAND Monique et BON Bérénice, 2022. « Négocier la terre en attendant la ville: marchés fonciers et gouvernance périurbaine en Afrique subsaharienne », Canadian Journal of African Studies/Revue canadienne des études africaines, DOI: https://doi.org/10.1080/00083968.2021.2023359
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DUBRESSON Alain et JAGLIN Sylvy, 2005. «  Gouvernance et territorialisation des espaces urbanisés : Approches et méthodes », dans Antheaume Benoit et Giraut Frederick. (dir.), Le territoire est mort, vive les territoires ! Une (re)fabrication au nom du développement, IRD, Paris, p. 337-352.
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KHOUMA Mamadou, 2007. « Anticipation de la ville et production de l’espace dans la couronne périurbaine de Dakar » in PIERMAY Jean-Louis et SARR Cheikh (éds.), La ville sénégalaise une invention aux frontières du monde, éd Karthala : Paris, p. 57-74.
METH Paula, GOODFELLOW Tom, TODES Alison and CHARLTON Sarah., 2021. « Conceptualizing african urban peripheries », International journal of urban and regional research, n 45, p. 985-1007.
PINARD Emilie, 2021. “The Consolidation Of ‘Traditional Villages’ In Pikine, Senegal: Negotiating Legitimacy, Control and Access to Peri-Urban Land”, African Studies, DOI:
https://doi.org/10.1080/00020184.2021.1906205
YAPI-DIAHOU Alphonse, KOFFI-BROU Émile, KOFFI-DIDIA Adjoba Marthe, 2014. « La production du sol à Abidjan: du monopole d’État au règne du privé », in Chaléard, Jean-Loui (dir.), Métropoles aux Suds, le défi des périphéries ? Paris, Karthala : Hommes et Sociétés, p. 385-396.

Auteur

Momar DIONGUE
Enseignant-chercheur
Département de Géographie de la Faculté des Lettres et Sciences humaines
Directeur de l’institut de Gouvernance territoriale et de Développement local
Université cheikh Anta Diop de Dakar (Sénégal)
Courriel : momar.diongue@ucad.edu.sn

© Édition électronique

URL – Revue Espaces Africains  : https://espacesafricains.org/
Courriel – Revue Espaces Africains : revue@espacesafricains.org
ISSN : 2957-9279
Courriel – Groupe de recherche PoSTer : poster_ujlog@espaces.africians.org
URL – Groupe PoSTer  : https://espacesafricains.org/poster/

© Éditeur

– Groupe de recherche Populations, Sociétés et Territoires (PoSTer) de l’UJLoG
– Université Jean Lorougnon Guédé (UJLoG) – Daloa (Côte d’Ivoire)

© Référence électronique

Momar DIONGUE, « La commission villageoise et la gouvernance des lotissements administratifs dans les périphéries de Dakar (Sénégal) : Acteurs, enjeux et logiques de transformation de l’espace », Revue Espaces Africains (En ligne), 2 | 2022 (Varia), Vol. 1, ISSN : 2957- 9279, mis en ligne, le 30 décembre 2022.

1. Ce projet panafricain de l’ancien président de la république, Abdoulaye Wade, est abandonné et les bâtiments démolis. Un Institut du pétrole et du gaz est en construction sur le site. ↑
2. La société chargée d’exécuter l’opération devrait extraite du « sable (50 000 m3) sur la dune de Kounoune en contrepartie du nivellement d’un terrain de 10 hectares pour le lotissement de Kounoune » (PV Conseil rural de Sangalkam n°002/CRS du 18/03/97). ↑
3. L’édile de Yène est un universitaire, celui de Sangalkam un ingénieur, celui de Diamniadio un instituteur. ↑
4. Ces édiles locaux ont été réélus lors des élections locales du 22 mars 2009 et du 29 juin 2014. Ils ne sont pas réélus en 2021 ↑
5. Les affectataires s’acquittent de la taxe de bornage dont le montant varie selon la collectivité locale : 15 000 ; 30 000 francs CFA voire plus. ↑
6. La commission de Toubab Dialaw a négocié avec des agents de la Sénégalaise des Eaux (SDE) l’extension du réseau d’adduction en eau potable dans le lotissement moyennant une allocation de 13 parcelles. Elle a en outre accordé 7 parcelles à des agents de la Gendarmerie. Le principal point de divergence concerne les 40 parcelles où figure la rémunération du géomètre. ↑
7. Un jeune membre de la commission de Kounoune est devenu un élu local sur la liste de l’édile local. Il a été désigné le rapporteur de la commission domaniale de Sangalkam. ↑